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看古代是如何實施監察的?
文章來源:中國紀檢監察報    發布時間:2018-04-28       瀏覽次數:

人事代謝、古往今來之間,對權力的監督制約一直流淌在中國歷史的長河中。歷史向未來的呼喚既有豐富的智慧,也有深刻的經驗。幾千年間不斷沉淀出深厚的監察法律文化,積累了豐富的中華監察立法經驗,在世界歷史范圍引人注目。

早在上古三代,就出現了治官之法,并孕育了職官監察法的萌芽。及至春秋戰國,社會關系重構,封建官僚制度逐漸取代世卿制度,“治吏”成為權力監督及立法重要內容,職官監察法開始向成文法過渡。秦朝大一統之后,監察御史系統初步建立,監察法逐漸獨立于官刑體制之外。漢承秦制,監察系統走向獨立,監察體制多元化發展,監察法制最終形成。漢惠帝刺察三輔的九條,是性質較為明確的監察法規,到漢武帝《六條問事》,全國性的地方監察法規就產生了。

三國兩晉南北朝時期,御史臺建制更加規范,監察權不斷擴大,監察立法在社會變動中仍保持活躍態勢,產生了曹魏《察吏六條》、西魏《六條詔書》、北周《詔制九條》等代表性監察立法。唐朝建立一臺三院,形成諫官系統,封建監察體制開始定型,監察立法也得到很大發展。官方制定的《唐律疏議》和《唐六典》為監察提供了大綱大法,皇帝頒發的詔令是監察法的重要內容,以玄宗《監察六條》為代表的專門監察法達到新的歷史水平,這些構成了唐代監察立法嚴密的制度籠子。

宋代將監察官作為朝廷的“耳目之司”,對監察權的控制越來越嚴格。有宋一朝監察立法的典型特點是以敕令為主要形式,并制定了《監司互察法》,加強對監察權的監督制約,旨在防止“燈下黑”。元朝的監察法制整體粗放,而且立法與司法嚴重脫節,但是制定了專門性的監察法,其中《憲臺格例》作為監察法總則,《行臺條畫》則屬于分則,在立法技術上屬開創之舉。

明朝設立都察院將監察權統一,直接對朝廷負責,為“肅綱紀、清吏治”,監察立法規模化、嚴密化,取得了重要成就。明太祖親自刪定的《憲綱》四十條,是明朝最早、最重要的監察法,之后又陸續出臺了一系列配套法規。明英宗制定的《憲綱條例》,成為其后歷朝監察立法的藍本。同時,《監官遵守六款》等監察“工作規則”也不斷完善。清朝監察立法形成了特有的結構形式和相對獨立的體系。乾隆朝編纂的《欽定臺規》,經嘉慶、道光、光緒歷次修訂,合稱“四朝臺規”,是封建社會監察立法的最終完備形態。

縱觀歷代監察立法,大致實施方式有以下幾點。

一是逐漸走向專門化和法典化。鑒于權力監督運行制度在國家治理體系中的重要地位,歷代都十分注重監察的制度化和法制化。從前面對發展脈絡的簡單勾勒不難看出,古代監察法從形成發展到成熟定型是一個漸進式發展過程,這也是封建社會權力運行監督體制不斷走向系統完備、科學規范、有效運行的反映。從零散的帶有監察法性質的詔、令,到《六條問事》等地方專門監察法規,再到隋唐《司隸六條》《監察六法》等專門化監察法出現,并不是偶然的。這實際上是從分裂到統一、增強權力及對權力監督有效性的需要。清代因襲明代《憲綱條例》并結合國情創定的《欽定臺規》,誕生于古代封建社會最成熟時期,歷六朝一百余年,四次修訂,是歷代監察法規之集大成,是封建社會最后的也是最有代表性的監察法典。

二是典型的時代性和階段性特征。受制社會經濟條件的變化,古代監察法規要做到“歷世遵其道不變”是不可能的。這就是制度變遷的非預期性,頂層設計得跟著實踐發展走。這些監察立法活動的最終目的都是為了維護和保證國家機器正常運轉,平衡統治集團內部權力分配,緩和階級矛盾和利益沖突,但是不同時期具體任務又有所不同。在中央權力并不穩固的封建社會前期,側重的是地方監察法規的制定。例如,漢代《六條問事》是強干弱枝政策的產物,側重約束地方權力,強化中央權威,其主要監察對象是強宗豪右、二千石高官等“關鍵少數”,針對性十分明顯。在中央集權得到強化之后,對國家官吏隊伍的監督制約成為監察法的重點內容。唐朝《監察六條》產生于四百年分裂割據再次統一、地主經濟不斷發展的大背景下,所以將地方牧宰作為監察重點,世家大族反而成了監察之末。明朝的監察立法重心多在巡按御史出巡立法,體現了中央對地方控制的強化。

三是監察權不能任性。中國古代監察官位卑權重,是治官之官、綱紀所系,漢代的刺史、清代的巡撫等很多監察官職最后都演變成了地方首牧,所以歷代對監察官的選任使用都十分重視。為防止監察官擅權專橫、失職瀆職,在監察立法實踐中對監察官的監督制約也高度重視。宋朝監察法就系統規范了監察官的法律責任,推行各層次的互察法,監察官可以彈劾百官,百官也能監督監察官,監察官相互監察,監司相互監督,將監察權放置在“無影燈”之下。有明一代,都察院法規、六科監察法規、出巡監察法規都逐漸完備,對監察官的管理有法可依、有章可循,程序嚴密、措施具體,對形成過硬的監察官隊伍發揮了重要作用。(劉廷飛)

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